Secrétariat du Québec aux relations canadiennes - Gouvernement du Québec.
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Le 11 octobre 2000 Le fédéralisme canadien et la vision du Québec

La version prononcée fait foi.

Allocution prononcée par M. Facal

J'aimerais brosser brièvement un tableau de l'évolution des tendances lourdes du fédéralisme canadien au cours des dernières années et évoquer les conclusions politiques qu'en tire le gouvernement du Québec.

Le fédéralisme se veut en théorie un mode d'organisation politique par lequel plusieurs États-membres choisissent de se regrouper et de confier une part de leur souveraineté, donc une part de leurs responsabilités à un État fédéral central. Plusieurs estiment qu'un système fédéral peut permettre la coexistence de diverses communautés au sein d'un même ensemble politique parce qu'il peut offrir la flexibilité de même qu'une capacité d'adaptation aux particularismes de ses composantes.

Le fédéralisme comme mode d'organisation politique révèle d'indéniables succès comme les États-Unis. Dans d'autres cas, il soulève des débats fondamentaux. C'est le cas notamment de l'Europe où les États-membres sont partagés quant à la perspective d'une union européenne s'engageant sur la voie du fédéralisme.

J'estime cependant qu'au-delà des principes théoriques du fédéralisme, il faut éviter de tirer des conclusions générales sur ce mode d'organisation politique. Il m'apparaît plus approprié de porter des jugements au cas par cas.

J'aimerais vous faire part de l'expérience québécoise au sein du régime fédéral canadien principalement à partir de trois éléments que l'on associe fréquemment aux fédérations : le respect et la promotion de l'identité de ses composantes, la flexibilité et l'adaptation aux particularismes et, enfin, le respect des champs de juridiction dans les rapports entre les gouvernements.

Pour comprendre la question du Québec, l'on doit prendre en compte la prémisse fondamentale suivante : le Québec est la seule société majoritairement francophone ayant une assise territoriale bien définie sur le continent nord-américain. Consciente de sa spécificité, cette même société a toujours revendiqué un statut et les pouvoirs lui permettant de préserver et de renforcer son identité.

D'abord colonie française puis composante de l'Empire britannique à la suite d'une conquête militaire, la société québécoise existait bien avant la création du Canada en 1867. Elle se distinguait déjà par sa majorité francophone, sa culture, sa tradition de droit civil et ses institutions propres. C'est à ce titre que le Québec a adhéré à la Constitution canadienne de 1867 sur la base d'un pacte entre deux peuples fondateurs francophone et anglophone, établissant un régime fédéral où les deux ordres de gouvernement seraient, pensait-on, souverains dans leurs sphères de compétences respectives. Le Québec estimait qu'il pourrait alors disposer de la marge de manœuvre nécessaire à la préservation de son identité.

La volonté identitaire du Québec s'est affirmée avec encore plus d'intensité au début des années 60 lors de l'émergence d'un État québécois moderne au cours de la période de la révolution tranquille. Progressivement, la notion de peuple québécois s'est manifestée plus clairement et l'État québécois s'est vu confirmer la responsabilité de protéger et de développer l'identité de ce peuple québébois.

Parallèlement à cela, on a assisté au Canada à l'émergence d'une autre vision identitaire, celle du « One state, one nation », fondée non plus sur la vision dualiste du pacte de 1867 entre les deux peuples fondateurs mais sur celle du multiculturalisme qui a pour effet de banaliser l'identité du peuple québécois. Cette vision identitaire canadienne confère au gouvernement fédéral un rôle omniprésent et pousse le Canada à devenir un État de moins en moins fédéral et de plus en plus unitaire. Cette vision du Canada est tout aussi légitime que la vision québécoise mais le problème fondamental réside dans le fait que ces deux visions sont incompatibles et ne peuvent cohabiter à l'intérieur du même régime politique.

En effet, la vision québécoise a traditionnellement impliqué la recherche d'une plus grande autonomie politique autour d'un statut fondé sur des responsabilités particulières liées à son identité dans le cadre d'un régime fédéral asymétrique. La vision canadienne fondée sur le multiculturalisme passe par un gouvernement central omniprésent et par l'égalité des provinces entre elles, empêchant toute forme de reconnaissance d'un statut particulier pour le Québec.

Le rapatriement unilatéral de la Constitution de 1982 sans le consentement du Québec a été l'épisode le plus marquant du choc de ces deux visions identitaires. Le gouvernement canadien a alors imposé au Québec une diminution importante des pouvoirs de l'Assemblée nationale du Québec. Le Québec s'est vu imposer une formule d'amendement qui s'avère, dans les faits, un véritable carcan constitutionnel puisque toute modification nécessite l'unanimité ou l'appui d'au moins sept provinces représentant plus de la moitié de la population canadienne. Le rapatriement unilatéral a constitué en quelque sorte une rupture du pacte dualiste de 1867 entre les deux peuples fondateurs.

Aucun gouvernement québécois – fédéraliste ou souverainiste – n'a adhéré à la Constitution de 1982, qui est donc sans légitimité au Québec. L'impasse perdure toujours quant au statut politique du Québec.

Depuis cet épisode, toutes les tentatives de réforme constitutionnelle entreprises en vue de permettre au Québec d'adhérer à la Constitution se sont soldées par un échec. Ces tentatives s'appuyaient toutes sur le même élément central : la reconnaissance du caractère distinct du Québec.

Les échecs des accords de Meech et de Charlottetown au début des années 90 s'expliquent par l'incapacité du Canada de reconnaître dans la Constitution l'existence du peuple québécois et de sa spécificité. Le concept de société distincte est aujourd'hui un sujet tabou au Canada anglais. Une reconnaissance même symbolique de la spécificité du Québec dans la Constitution est devenue inacceptable aux yeux du reste du Canada. Celle d'attribuer des responsabilités particulières au Québec associées à sa spécificité l'est encore bien davantage. C'est là le cœur du mal canadien.

Pourquoi une telle incapacité du Canada à prendre en compte l'existence du peuple québécois? Essentiellement en raison du choc des deux visions identitaires et par voie de conséquence, de l'impossibilité de réconcilier la quête autonomiste du Québec au sein d'un fédéralisme asymétrique d'une part, et l'émergence d'un gouvernement central omniprésent s'appuyant sur des provinces égales entre elles, d'autre part. La voie constitutionnelle est donc bloquée.

À preuve, au lendemain du résultat extrêmement serré du référendum québécois sur la souveraineté en 1995, n'importe quel État fédéral normal aurait déclenché dès le lendemain du référendum une vaste entreprise de réforme constitutionnelle afin de répondre à la profonde volonté du changement et aux aspirations du peuple québécois. Le choc des visions identitaires paralyse toute action en ce sens du gouvernement fédéral.

De la non reconnaissance du peuple québécois et de sa spécificité découle l'absence de flexibilité ou d'adaptation du régime fédéral à l'égard du particularisme québécois.

En effet, le principe d'égalité des provinces entre elles implique l'impossibilité de toutes formes de reconnaissance de statut particulier pour le Québec, même sur le plan administratif, puisque cela serait perçu dans le reste du Canada comme un traitement de faveur à l'endroit du Québec.

Dans le cas des ententes administratives, le principe d'égalité des provinces s'applique par une clause dite d'égalité de traitement des provinces. Cette clause a un effet uniformisateur puisque toute condition offerte à une province doit l'être à toutes les provinces, impliquant donc une réouverture d'ententes bilatérales déjà conclues. Dans les faits, le gouvernement fédéral établit par la première entente bilatérale conclue avec une province la norme de ce qui sera proposée à toutes les autres provinces. Comme les autres provinces du Canada ne souhaitent pas autant de décentralisation et de responsabilités additionnelles que le Québec, celui-ci se voit piégé par cet engrenage du plus bas dénominateur commun, ne pouvant espérer obtenir davantage de responsabilités ou de marge de manœuvre que ce qui a été consenti par Ottawa aux autres provinces.

L'entente conclue sur l'Union sociale l'an dernier par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux, à l'exception du Québec, constitue un exemple concret de ce fédéralisme uniformisateur incapable de prendre en compte la spécificité québécoise.

Cette entente a été conclue au terme de négociations auxquelles le gouvernement du Québec a participé activement sur la base d'un consensus interprovincial quant à l'encadrement du pouvoir fédéral de dépenser dans les programmes sociaux permettant un droit de retrait avec pleine compensation financière pour toute province préférant sa propre initiative à une nouvelle initiative sociale pancanadienne. Ce consensus interprovincial qui reflétait la position historique du Québec à l'égard du pouvoir fédéral de dépenser n'a pas tenu. « Le Québec a été lâché en cours de route par ses partenaires pour la troisième fois en 20 ans », pour citer la réaction d'un éminent fédéraliste québécois et ex-chef du Parti libéral du Québec, M. Claude Ryan.

L'entente ne comporte aucun véritable droit de retrait avec compensation qui assurerait le respect des compétences constitutionnelles des provinces en matière de programmes sociaux. Au contraire, elle consacre au gouvernement fédéral un rôle de grand architecte des programmes sociaux, rôle que ne lui reconnaît pas la Constitution mais qu'il s'est octroyé lui-même par son pouvoir de dépenser.

Ce qui m'amène au troisième élément de l'analyse de l'expérience québécoise du fédéralisme canadien, soit le respect des champs de juridiction dans les rapports entre les gouvernements.

Le pouvoir que s'est arrogé progressivement le gouvernement fédéral de dépenser dans les secteurs de compétence des provinces vient fausser le partage des responsabilités constitutionnelles entre les gouvernements. Pour les contribuables, cela implique des chevauchements et dédoublements administratifs coûteux qui grèvent un fardeau fiscal déjà trop lourd. Le pouvoir de dépenser n'est cependant que le symptôme ou la manifestation d'un mal beaucoup plus profond qui est le déséquilibre fiscal prévalant entre les ressources financières et les responsabilités respectives des gouvernements au Canada.

En effet, au Canada, la répartition des ressources fiscales entre les deux ordres de gouvernement n'est pas proportionnée à celle des dépenses qu'ils doivent assumer en raison de leurs responsabilités constitutionnelles respectives : les provinces assument la majeure partie des coûts des programmes sociaux mais c'est le gouvernement fédéral qui dispose de la meilleure part des ressources fiscales nécessaires pour les financer.

Ce déséquilibre fiscal a systématiquement profité au gouvernement fédéral au cours des années. Il tire son origine du refus du gouvernement fédéral de rendre aux provinces l'espace fiscal que ces dernières lui avaient prêté, lors de la Deuxième Guerre mondiale, pour financer l'effort de guerre. Après la guerre, plutôt que de laisser les provinces prélever elles-mêmes leurs propres impôts pour financer leurs programmes, le gouvernement fédéral a préféré leur verser des subventions en espèces. Cette prédominance fiscale du gouvernement fédéral a eu pour effet de favoriser un accroissement de l'utilisation du pouvoir fédéral de dépenser dans des domaines qui relèvent de la compétence exclusive des provinces.

Le déséquilibre fiscal contribue à l'alourdissement du fardeau fiscal global des contribuables, qui se trouvent doublement taxés puisque le gouvernement fédéral perçoit et utilise, à d'autres fins, des impôts qui devraient normalement être à la disposition des provinces pour leur permettre de financer leurs programmes. Ces dernières n'ont d'autres choix que de taxer leurs contribuables encore davantage.

Les gouvernements québécois successifs ont maintes fois dénoncé l'existence de ce déséquilibre fiscal dans la fédération canadienne et ils ont revendiqué que le Québec puisse disposer de toutes les ressources fiscales nécessaires pour financer lui-même les programmes qui relèvent de sa compétence exclusive. Le Québec a traditionnellement préféré, pour financer ses programmes sociaux, prélever lui-même ses propres impôts plutôt que de recevoir des subventions du gouvernement fédéral. Il se trouve cependant qu'il n'y a pas eu de transfert de points d'impôts au Québec par Ottawa depuis plus de 20 ans!

À partir des trois éléments d'analyse : respect des identités, adaptation aux particularismes et respect des juridictions dans les rapports entre les gouvernements, l'expérience québécoise du fédéralisme se révèle très insatisfaisante, essentiellement en raison du refus du gouvernement central et des autres provinces de reconnaître l'existence du peuple québécois et les responsabilités particulières qui incombent au gouvernement appelé à répondre à ses aspirations.

Voilà pourquoi nous en sommes venus à la conclusion que seule l'accession du Québec à la souveraineté permettra de résoudre l'impasse actuelle en lui procurant les moyens nécessaires à la préservation et au développement de son identité.

Le projet de souveraineté c'est un projet moderne. C'est celui d'un Québec résolument ouvert sur le monde. Le Québec exporte déjà plus de la moitié de la production de son économie. L'accord canado-américain sur la libéralisation des échanges n'aurait pas été possible sans l'appui du Québec, fervent libre-échangiste.

Le Québec entend tirer son épingle du jeu dans le contexte de la mondialisation où des petits États réussissent avec succès à s'insérer dans des ensembles économiques de plus en plus vastes tout en préservant leur identité nationale. Affirmation de l'identité par l'État-nation et volonté de participation à la mondialisation sont tout à fait conciliables.

Pour nous les souverainistes, les prochaines années seront importantes. La restructuration budgétaire ayant porté fruit, le peuple québécois sera encore plus libre de ses choix qu'il ne l'a jamais été. Face à un fédéralisme canadien qui refuse de faire une place particulière au Québec, la souveraineté gagnera de nouveaux appuis tant chez les jeunes, anxieux de délaisser les anciennes querelles et de relever le défi emballant du changement, que chez les fédéralistes fatigués des luttes incessantes, mais pour qui la résignation n'est pas une option viable.

Le Québec pourra aussi compter, pour accéder à la souveraineté, sur des moyens qu'il n'avait pas à sa disposition en 1980 et 1995. Deux de ceux-ci lui ont même été donnés par un effet boomerang du renvoi fédéral devant la Cour suprême.

Le premier, c'est l'obligation de négocier que l'avis consultatif est venu imposer au gouvernement fédéral. Plus question pour le gouvernement fédéral de se défiler. Plus question pour le gouvernement fédéral de faire comme il a fait en 1980 et en 1995 et affirmer tout de go qu'il ne négocierait pas.

Je crois qu'on ne réalise pas à quel point cet aspect de l'avis de la Cour suprême est venu radicalement changer le paysage. Non seulement la Cour suprême reconnaît-elle la légitimité du mouvement souverainiste québécois, mais elle astreint en outre tous les participants de la fédération canadienne à prendre acte de la volonté démocratique du peuple québécois et à la respecter.

Un autre moyen que le Québec ne possédait pas en 1980 et en 1995, mais que la Cour suprême lui a donné en 1998, c'est l'exigence de bonne conduite et de bonne foi pendant les négociations sur l'accession à la souveraineté. La Cour suprême a clairement indiqué que le non respect de cette exigence par la partie canadienne donnerait une ouverture légitime au Québec de procéder à une accession de facto à la souveraineté. Vous voyez, encore une fois, combien on se situe à des années lumière du discours que la partie fédérale nous a toujours servi sur cette question.

L'accession du Québec au statut d'État souverain se fera évidemment par la voie démocratique. Il appartient au peuple québécois, et à lui seul, de déterminer librement son avenir politique. Il sera appelé à nouveau à se prononcer sur son avenir politique dans le cadre d'un prochain référendum.

Misant sur l'attachement profond aux valeurs démocratiques que les Canadiens partagent avec les Québécois, je demeure convaincu que la volonté démocratique librement exprimée par le peuple québécois lors de ce référendum sera entendue et respectée, ici comme ailleurs. Merci.