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Renvoi relatif à la constitutionnalité de la mise en place d’une réglementation pancanadienne des valeurs mobilières sous la gouverne d’un organisme unique

Le 8 septembre 2014, le gouvernement fédéral a rendu public un Protocole d’accord concernant le régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux, auquel ont adhéré, à ce jour, la Colombie-Britannique, l’Île-du-Prince-Édouard, le Nouveau-Brunswick, l’Ontario, la Saskatchewan et le Yukon. Des ébauches d’une loi provinciale et territoriale uniforme sur les marchés des capitaux1 et d’une loi fédérale complémentaire applicable même aux provinces et aux territoires non participants ont également été rendues publiques à ce moment. Le Protocole d’accord et les ébauches de lois publiés prévoient la mise sur pied d’un nouvel organisme coopératif pancanadien : l’Autorité de réglementation des marchés des capitaux.

Rappelons qu’en 2011, la Cour suprême du Canada s’était penchée sur la constitutionnalité d’une initiative similaire dans le Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières et avait conclu à l’unanimité « que la réglementation courante des valeurs mobilières […] demeure essentiellement une question intéressant la propriété et les droits civils », une compétence exclusive attribuée aux provinces par le paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867.

Soulignons qu’actuellement, l’Autorité des marchés financiers, un organisme indépendant, agit comme régulateur responsable de l’encadrement du secteur financier québécois. De plus, le régime harmonisé et collaboratif d’encadrement des valeurs mobilières, mis en place en 2004 entre les provinces et les territoires, à l’exception de l’Ontario, permet l’atteinte des objectifs de protection des investisseurs et de développement économique, tout en tenant compte des particularités des marchés locaux.

L’initiative fédérale annoncée en 2014 a le même objectif que celui qui était mis en cause dans le renvoi de 2011 à la Cour suprême. Le Gouvernement du Québec a décidé de s’adresser à la Cour d’appel du Québec, par renvoi, afin qu’elle se prononce sur la validité constitutionnelle de cette nouvelle initiative (décret 642-2015 du 7 juillet 2015).

Les questions soumises à la Cour d’appel ont été formulées de la façon suivante dans le décret :

  1. La Constitution du Canada autorise-t-elle la mise en place d'une réglementation pancanadienne des valeurs mobilières sous la gouverne d'un organisme unique selon le modèle prévu par la plus récente publication du Protocole d'accord concernant le régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux?
  2. La plus récente version de l'ébauche de loi fédérale intitulée Loi sur la stabilité des marchés des capitaux excède-t-elle la compétence du Parlement du Canada sur le commerce selon le paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867?

Le 10 mai 2017, la Cour d’appel du Québec a rendu son avis pour ce renvoi. En ce qui concerne la première question, la Cour d’appel a conclu, à la majorité (quatre juges sur un banc de cinq), que l’initiative fédérale est contraire à la Constitution. En ce qui concerne la seconde question, la Cour a conclu, à la majorité, que la loi fédérale relève de la compétence fédérale sur les échanges et le commerce, puisque son objectif est relié au risque systémique. Elle est cependant d’avis que les dispositions assujettissant la réglementation fédérale à l’approbation de l’organe directeur de l’organisme coopératif rendent inconstitutionnelle la loi fédérale si elles n’en sont pas retirées. De son côté, le juge dissident s’est dit d’avis que la Cour ne doit pas répondre à la première question, puisqu’elle concerne la validité d’une entente intergouvernementale qui ne peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Concernant la seconde question, il dit partager les conclusions de la majorité quant au caractère véritable de la loi fédérale, bien qu’il diverge d’opinion avec ses collègues sur leurs motifs.

Le 9 juin 2017, les procureurs généraux du Canada, de la Colombie-Britannique et du Québec ont déposé un avis d’appel à la Cour suprême du Canada. Depuis, les procureurs généraux de l’Alberta, de l’Île-du-Prince-Édouard, du Manitoba, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse, de l’Ontario et de la Saskatchewan ont signifié leur intention d’intervenir dans le renvoi.

L’audition en Cour suprême a été fixée au 19 janvier 2018.

Pour plus de renseignements sur ce dossier, vous pouvez consulter les documents suivants :

Dossier à la Cour suprême du Canada

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Mémoires déposés

Dossier à la Cour d’appel du Québec

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Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66

1. Une nouvelle version de l’ébauche de la loi provinciale et territoriale uniforme ainsi qu’un avant-projet de règlement en découlant ont été publiés le 25 août 2015.

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