Depuis le Renvoi sur la Chambre haute, rendu en 1979 par la Cour suprême, les négociations constitutionnelles entourant la réforme du Sénat ont toujours eu lieu dans un cadre multilatéral qui nécessitait la participation du gouvernement fédéral et des provinces.
Après l’élection du Parti conservateur du Canada en 2006, le gouvernement fédéral a déposé pas moins de huit projets de loi visant soit à transformer le Sénat en une chambre élue, soit à imposer un mandat d’une durée fixe pour les sénateurs (8, 9 ou 10 ans), ou les deux à la fois. Or, la Constitution du Canada prévoit que le « mode de sélection des sénateurs » peut être modifié uniquement de manière multilatérale, avec le consentement du Sénat, de la Chambre des communes et d’au moins sept (7) provinces représentant au moins 50 % de la population de toutes les provinces (la procédure dite du « 7/50 », prévue à l’alinéa 42(1) b) de la Loi constitutionnelle de 1982). En outre, la Cour suprême a jugé, en 1979, que les caractéristiques essentielles du Sénat ne pouvaient pas être modifiées de manière unilatérale.
En avril 2012, par une procédure de renvoi, le gouvernement du Québec a soumis à la Cour d’appel du Québec des questions relatives à la constitutionnalité des mesures prévues dans le projet de loi C-7, la dernière proposition de réforme du Sénat déposée par le gouvernement fédéral (depuis, morte au feuilleton). Intitulé Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs, le projet de loi C-7 était divisé en deux parties. Premièrement, il prévoyait un cadre électoral qui devait constituer le « fondement du processus de sélection des candidats sénatoriaux » (art. 2). Dans la mesure où une province édicterait une loi sur les élections sénatoriales, en substance conforme au cadre fédéral prévu, le premier ministre du Canada serait obligé de « tenir compte » du résultat des élections lors de la recommandation au gouverneur général, lequel nomme officiellement les sénateurs (art. 3). Deuxièmement, le projet de loi C-7 aurait modifié l'article 29 de la Loi constitutionnelle de 1867, en prévoyant que les sénateurs seraient dorénavant nommés pour un seul mandat de neuf (9) ans. L’article 29 prévoit actuellement qu’un sénateur occupe sa place jusqu’à ce qu’il atteigne l’âge de la retraite, fixé à 75 ans.
Le 24 octobre 2013, la Cour d’appel du Québec a rendu son avis et donné raison au procureur général du Québec, en déclarant que le projet de loi C-7, s’il avait été adopté, aurait été inconstitutionnel, car les mesures qu’il contenait étaient relatives aux « pouvoirs du Sénat et au mode de sélection des sénateurs », sujets visés par l’alinéa 42(1) b) de la Loi constitutionnelle de 1982, qui renvoie à la procédure du « 7/50 ». Le procureur général du Canada avait plaidé que le mode de sélection des sénateurs n’était pas touché par le projet de loi, puisque ce mode resterait nominatif (et non électif), le premier ministre du Canada et le gouverneur général conservant leur prérogative quant au choix final des candidats, quel que fût le résultat des élections. Il plaidait également que la durée du mandat des sénateurs n’était pas une question soumise à la procédure multilatérale de modification constitutionnelle.
Le 1er février 2013, le gouvernement fédéral s’est, à son tour, tourné vers les tribunaux et a soumis par renvoi des questions à la Cour suprême du Canada relativement à la réforme du Sénat. Il a demandé à la Cour de déterminer la procédure applicable pour : 1) modifier la durée du mandat des sénateurs; 2) mettre en place des élections sénatoriales consultatives; 3) abolir le Sénat; 4) modifier les exigences relatives aux qualifications en matière de propriété des sénateurs.
Les auditions sur le renvoi fédéral ont eu lieu en novembre 2013. Toutes les provinces et tous les territoires, à l’exception du Yukon, sont intervenus. La Cour suprême a également mandaté deux amis de la Cour (amicus curiæ) pour qu’ils soumettent des mémoires, compte tenu de la complexité et de l’importance de ce dossier constitutionnel. Elle a rendu son avis le 25 avril 2014. Elle a donné raison au procureur général du Québec (et aux autres intervenants ayant essentiellement soutenu les mêmes arguments) sur toutes les questions qui lui étaient soumises. Ainsi, elle a corroboré l’essentiel des conclusions auxquelles la Cour d’appel du Québec en était arrivée dans son avis. De plus, la Cour suprême a conclu que le consentement unanime du Parlement fédéral et des provinces était requis pour abolir le Sénat, reconnaissant par le fait même un droit de veto à toutes les provinces sur cette question fondamentale. Elle a également conclu que le Parlement fédéral devait obtenir le consentement du Québec pour pouvoir modifier la condition relative à la qualification foncière des sénateurs, étant donné qu’un arrangement spécial est prévu dans la Constitution en ce qui concerne les sénateurs du Québec.
Ce renvoi est important pour le Québec, car il s’agit de l’une des rares décisions de jurisprudence constitutionnelle qui porte, d’une part, sur la modification en profondeur d’une institution fédérale se situant au cœur du compromis fédératif de 1867, et, d’autre part, sur le rôle que les provinces sont appelées à jouer à l’égard d’une pareille modification.
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